Hervormingen in het Caribisch deel van het Koninkrijk

De afgelopen jaren hebben Aruba, Curaçao en Sint Maarten te maken gehad met een opeenstapeling van crises. Maar de opgaven zijn helder: werken aan een weerbare economie, een houdbare zorg en een goed functionerende overheid. Hoe pak je zulke ingrijpende veranderingen aan in kleine landen waar de uitvoeringskracht beperkt is? Werkt de manier waarop Nederland en de Caribische landen hierin samenwerken eigenlijk wel? In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzochten we de effectiviteit van de ‘Onderlinge Regeling Samenwerking bij Hervormingen’ (ORSH). AEF’er Maryam El-Rahmouni vertelt over dit project.

Economische weerbaarheid en bestuurskracht versterken

Maryam: “Dit onderzoek speelt zich af in een context die eigenlijk allesbehalve ‘normaal’ is. De landen hebben te maken gehad met een opeenstapeling van crises: de nasleep van orkaan Irma op Sint Maarten, de economische klap van COVID-19 en al langer bestaande kwetsbaarheden binnen de economie en overheidsorganisaties. Denk bijvoorbeeld aan een sterke afhankelijkheid van toerisme, beperkte fiscale ruimte, oplopende zorgkosten en een overheid die met weinig handen veel werk moet verzetten.”

“Binnen die context is ook duidelijk zichtbaar: structurele hervormingen zijn nodig om de landen economisch weerbaarder te maken. Denk aan beter financieel beheer, een eerlijker en effectiever belastingstelsel en een overheid die goed functioneert. Daarom maakten de landen met Nederland afspraken om te werken aan het versterken van de economische weerbaarheid en bestuurskracht . Omdat het om ingrijpende hervormingen gaat in relatief kleine en kwetsbare staten, is het belangrijk om te begrijpen: werkt zo’n regeling eigenlijk? Sluiten de afspraken aan bij de realiteit van de landen? En dragen ze daadwerkelijk bij aan economische weerbaarheid?”

Werkt de samenwerking goed genoeg?

“De noodzaak is groot, maar de ruimte en capaciteit om te veranderen zijn beperkt. De ORSH is ontstaan als poging om samen, binnen het Koninkrijk, deze noodzakelijke veranderingen mogelijk te maken. Maar die afspraken zijn in 2023 gemaakt. Voor ons was de kernvraag: in hoeverre zijn de landspakketten een geschikt en effectief instrument om structurele hervormingen te realiseren? Het onderzoek keek zowel terug als vooruit. Wat is er de afgelopen jaren gebeurd, en wat is er nodig om dit beter te laten werken?”

“Dit gaat in de kern over een fundamentele vraag: hoe organiseer je duurzame verandering in een context waar de noodzaak groot is, maar de ruimte en capaciteit beperkt? In ons onderzoek hebben we onderzocht of de afgesproken hervormingen zijn uitgevoerd, en wat er geleerd kan worden van dit proces. We keken daarbij niet alleen naar de inhoud – of de juiste thema’s gekozen zijn – maar vooral naar de praktijk. Werkt de samenwerking? Worden hervormingen uitgevoerd? En zijn ze duurzaam?”

De knelpunten liggen in de uitvoering

“Wat opviel, is dat de knelpunten niet zozeer in de inhoud zitten. Over de noodzaak en richting van de hervormingen is verrassend veel overeenstemming, zowel lokaal als binnen het Koninkrijk. De uitdaging zit vooral in de uitvoering: de hervormingsagenda is breed en ambitieus, terwijl de uitvoeringscapaciteit beperkt is. Dat leidt tot overbelasting en versnippering. In sommige gevallen is zelfs de basis nog niet op orde en werd er niet aan randvoorwaarden voldaan, zoals goede financiële systemen of voldoende gekwalificeerd personeel. Dan wordt elke hervorming automatisch ingewikkelder.”

“Daarnaast zie je dat hervormingen vaak tegelijk lopen, zonder duidelijke prioritering. Wat op papier logisch samenhangt, voelt in de praktijk als een stapeling van losse projecten. Een ander belangrijk punt zit in de kern van de Onderlinge Regeling: vanuit samenwerking, niet vanuit oplegging. Dat maakt dat voortgang afhankelijk is van bestuurlijk eigenaarschap en bereidheid tot verandering in de landen zelf. Zeker in contexten met veel politieke wisselingen of een gevoel van de regelingen ‘opgelegd krijgen’ worden de hervormingen niet consistent gedragen.”

De belangrijkste conclusies

“Ons antwoord op de onderzoeksvraag is genuanceerd, maar wel duidelijk: de Onderlinge Regeling is inhoudelijk sterk en past goed binnen de samenwerking in het Koninkrijk. Het heeft echt geholpen om hervormingen op de agenda te zetten en in beweging te krijgen. Maar – en dat is de kern – de regeling is alleen een goed instrument als het vanuit samenwerking is ontstaan en er draagvlak is voor de afspraken. De regeling is op zichzelf niet voldoende om deze hervormingen ook daadwerkelijk tijdig, samenhangend en duurzaam te realiseren.”

“De effectiviteit hangt sterk af van factoren zoals uitvoeringscapaciteit, bestuurlijk eigenaarschap en de manier waarop je prioriteert en faseert. In Aruba zagen we dat die elementen aanwezig waren, en dat was ook terug te zien in de resultaten: de Regeling draagt bij aan economische weerbaarheid. In Sint Maarten, en deels in Curaçao, zagen we dat voortgang kwetsbaar was en de impact beperkt. Onze belangrijkste aanbeveling is daarom: minder nadruk op breedte en verantwoording, en meer focus op uitvoerbaarheid, samenhang en borging. Eerst de basis op orde, dan verbreden. En vooral: zorgen dat hervormingen echt van de landen zelf worden.”

Spanning tussen beleid en praktijk

“Wat dit project voor mij bijzonder maakte, is hoe tastbaar de spanning werd tussen beleid en praktijk. Op papier klopt het allemaal: de juiste thema’s, een logisch samenhangend pakket, goede intenties. Maar in gesprekken hoor je hoe ingewikkeld het is om dat in de realiteit van kleine eilanden daadwerkelijk voor elkaar te krijgen, en welk verschil de context maakt. Dezelfde regeling werkt totaal anders in Aruba dan in Sint Maarten. Dat dwingt je om verder te kijken dan een one size fits all-benadering.”

“Het besef dat verandering niet alleen gaat over de inhoud, maar vooral over hoé je het organiseert, neem ik ook mee naar volgende projecten. Het gaat over tempo, volgorde en keuzes maken. En misschien wel het belangrijkste: dat samenwerking alleen werkt als die ook zo wordt ervaren. Als hervormingen voelen als iets dat je overkomt, iets dat je wordt opgelegd, wordt het lastig. Maar als ze echt van de landen zelf zijn, en het gevoel van eigenaarschap toeneemt, ontstaat er beweging die ook duurzaam is.”

Meer weten over dit project? email hidden; JavaScript is required!