Regeldruk versus kwaliteit in het hoger onderwijs?

AEF onderzocht in opdracht van het ministerie van OCW welke regels als meest belastend worden ervaren. Daarbij werd niet alleen onderzocht om welke regels het gaat, maar ook waarom bepaalde regels en processen als belastend worden ervaren. AEF'er Jolien van der Vegt vertelt over het onderzoek.

Jolien: "Uit het onderzoek bleek dat regeldruk niet 1-op-1 te herleiden is tot bepaalde regels. Zo bleek bijvoorbeeld dat in de vertaling van wettelijke regels naar de praktijk er steeds (meer) lasten worden toegevoegd, die uiteindelijk tot grote regeldruk – en stress – kunnen leiden."

Bepalende factoren voor regeldruk

"We identificeerden vijf mechanismen die bepalend zijn in het ontstaan van lastendruk. Wellicht geen verrassende uitkomsten, wel belangrijk voor het oplossen ervan." De vijf factoren:

1. Cumulatie van lasten: hoewel de wet en de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie) ruime kaders stellen, veroorzaken de wet- en regelgeving indirect regeldruk. Deels is dat begrijpelijk: de ruime formulering van regelgeving moet worden geoperationaliseerd naar de praktijk. Maar deels gaan partijen daarmee op de stoel van een ander zitten en voegen zij onnodig extra lasten toe. Er ontstaat zo een cumulatie van regeldruk, zoals geïllustreerd in onderstaande figuur. Regeldruk komt dus niet zozeer voort uit één specifieke regel en is evenmin toe te wijzen aan één specifieke organisatie of actor.
2. Beperkte ervaren ruimte: de ruimte die het NVAO-kader zou moeten bieden, geeft instellingen helaas niet het gevoel van meer vrijheid of minder regeldruk. Dat heeft in de eerste plaats niet zozeer te maken met de inhoud van het kader of de mate waarin dit voorschrijvend is. Het belang van het kader weegt zwaar voor instellingen, mede door het karakter van de beoordeling en het gewicht van de uitkomst. Meer vrijheid in de regels zal daarom niet automatisch leiden tot een groter gevoel van ruimte voor instellingen, zolang het doel en de zwaarte van de beoordeling onveranderd blijven. Een minder ruim kader waarschijnlijk evenmin.
3. Onvoldoende vertrouwen in de eigen kwaliteitszorg: instellingen durven soms nog onvoldoende te vertrouwen op hun eigen visie en kwaliteit. Zij proberen vooral zo goed mogelijk aan te sluiten bij de externe eisen aan kwaliteitszorg en nemen daarbij vaak het zekere voor het onzekere, soms gevoed door 'richtlijnen' van evaluatiebureaus. Uiteraard zijn hierop uitzonderingen. De inspectie concludeerde al eerder dat opleidingen die hun kwaliteitszorg zelf goed hebben ingericht, minder lasten ervaren tijdens de accreditatie.
4. Onvoorspelbaarheid van visitatiepanels: als instellingen moeilijk kunnen inschatten waarop panels zich tijdens de accreditatie zullen richten, leidt dat uit voorzorg tot veel extra werk in de voorbereiding van de visitatie. Het grote aantal – steeds wisselende – panelleden en de relatief beperkte training en instructie die zij krijgen, bemoeilijken een uniforme werkwijze en beoordeling. De NVAO heeft bovendien weinig zicht op de manier waarop panels hun rol uitvoeren. Ook zijn niet alle secretarissen, die vaak werkzaam zijn bij evaluatiebureaus, in staat voldoende tegenwicht te bieden aan panelleden met bijvoorbeeld 'stokpaardjes'.
5. Regelmatige wijzigingen in wet- en regelgeving: door vaak wijzigingen in wet- en regelgeving door te voeren, hebben instellingen minder tijd om vertrouwen op te bouwen in specifieke regelgeving en de relatie daarvan tot hun eigen kwaliteitszorg. Ook kunnen deze wijzigingen leiden tot verschillende interpretaties van het kader door panels, waardoor de onvoorspelbaarheid verder toeneemt.

Verdiend vertrouwen als uitgangspunt

In 2019 is het rapport door Minister Van Engelshoven naar de Tweede Kamer gestuurd. In het rapport deden we ook aanbevelingen voor het ministerie, de NVAO, visitatiepanels én onderwijsinstellingen. Het uitgangspunt: verdiend vertrouwen. Jolien: "De slotvraag is hoe het stelsel het vertrouwen in de kwaliteit van het Nederlandse onderwijs nog sterker dan nu kan laten doorklinken. Uit ons onderzoek blijkt dat er veel regels, redenen én partijen zijn die gezamenlijk zorgen voor (de cumulatie van) regeldruk. Onze analyse maakt ook duidelijk dat aanpassingen in het stelsel alleen, of het schrappen van specifieke regels, weinig opleveren in termen van vermindering van de lastendruk. De sleutel ligt in het principe van verdiend vertrouwen en meer zelfvertrouwen bij alle betrokken partijen."

Of, zoals de minister het verwoordt in haar Kamerbrief: "Ruimte en zelfvertrouwen om de grenzen op te zoeken, fouten te maken en deze te herstellen. Ruimte voor de professionele autonomie van docenten."

"Met onze aanbevelingen kan iedere partij vanuit de eigen rol bijdragen aan het verminderen van de regeldruk. Wanneer alle partijen in de kwaliteitszorgketen hier tegelijkertijd aan werken, kan een wezenlijk verschil worden gemaakt in de ervaren regeldruk, zonder dat dit ten koste gaat van de kwaliteit. Waar wachten we nog op?"