Ravijnjaar: sociaal werk kind van de rekening

'We hebben best veel eenzaamheid onder jongeren, het aantal zelfdodingen stijgt. Daarom investeerden we in jeugdwerk en sociale wijkteams. Tegelijkertijd hebben we een buurtcentrum waar we ervoor zorgen dat migrantenvrouwen een diploma kunnen halen, terwijl hun kinderen worden opgevangen. Tussen die twee programma's dreigen we te moeten kiezen.’ Aldus Eva Boswinkel, wethouder in Zutphen, in een artikel in NRC op 7 oktober 2024 over de penibele financiële positie van gemeenten.

Gemeentefonds

De dreiging is bekend. Het ravijnjaar waar gemeenten in 2026 in belanden, kan leiden tot stevige bezuinigingen op organisaties die actief zijn in het sociaal domein. Irene Niessen is managing partner bij advies- en onderzoeksbureau AEF aan de Maliebaan in Utrecht. Ze houdt zich dagelijks bezig met, zoals ze zelf schrijft op haar LinkedIn-profiel, ‘complexe vraagstukken in het publieke domein’. Ze leidde bijvoorbeeld de ontwikkeling van een nieuw verdeelmodel voor het gemeentefonds. Gemeenten krijgen uit dit fonds geld van de Rijksoverheid, waarmee zij een deel van hun uitgaven betalen. Ze hielp afgelopen jaren diverse gemeenten bij kwesties in hun sociaal domein.

‘Strikt genomen komt het ravijnjaar voort uit een verandering in de wijze waarop de omvang van het gemeentefonds bepaald wordt’, zegt Niessen. ‘Voorheen was dat gekoppeld aan de uitgaven van de Rijksoverheid. Nu wordt het bepaald aan de hand van de groei van het bruto binnenlands product. Dat leidt tot een flinke achteruitgang.’

Weinig speelruimte

Niessen benadrukt dat het ravijnjaar in de kern niet te maken heeft met de tekorten van individuele gemeenten in bijvoorbeeld de jeugdzorg, hoewel die tekorten natuurlijk niet helpen. En er zijn andere factoren die niet helpen, legt ze uit. Zo biedt de begrotingssystematiek van gemeenten ze überhaupt weinig speelruimte. De verplichting dat zij aan hun provincie, de toezichthouder in dezen, een voor vier jaar sluitende begroting voor hun structurele kosten voorleggen, brengt hen door de verandering in de inkomsten uit het gemeentefonds direct in de problemen.

Daarnaast werd in 2016 het Besluit Begroting en Verantwoording van kracht. Gemeenten kregen de verplichting om investeringen in de openbare ruimte die een maatschappelijk nut hebben, over meerdere jaren uit te smeren. Voor die tijd konden gemeenten er ook voor kiezen om die kosten in zijn geheel in het jaar zelf te nemen. Als je ze gaat uitsmeren, heb je in eerste instantie minder kosten, tot je na een aantal jaren het totale bedrag hebt afgeschreven. Dat bood gemeenten de ruimte om tekorten in het sociaal domein te compenseren omdat ze nu begrotingstechnisch geld overhielden.

Maar door de daling aan de inkomstenkant met het ravijnjaar, wreekt ook dat zich nu. De nodige gemeenten hebben dat volgens Irene Niessen onvoldoende in de gaten gehad of hebben dat zelfs nog steeds niet door. ‘Dat bij elkaar maakt dat het ravijnjaar alleen maar harder gevoeld wordt. De dreiging van grote tekorten is dus reëel, maar dat ligt niet alleen aan wat nu het ravijnjaar heet.’

Door het ijs zakken

Nu is het niet zo dat iedere gemeente in 2026 in dat ravijn kukelt. Want parallel aan de verandering in de wijze waarop de omvang van het gemeentefonds bepaald wordt, werd onder leiding van Niessen een nieuwe verdeling van dat fonds onder de 352 gemeenten bedacht. De omvang van de koek is dan wel kleiner geworden; welk deel van de koek een gemeente krijgt, verschilt per gemeente. Niessen en collega’s brachten het aantal maatstaven terug tot zestien – denk aan het aantal inwoners, het aantal jongeren, het aantal huishoudens met een laag inkomen, maar ook of een gemeente al dan niet een centrumfunctie heeft. De data per maatstaf aan de hand waarvan het geld verdeeld wordt, zijn bovendien geactualiseerd.

Niessen: ‘Dat betekent dat sommige gemeenten juist beter af zijn. Ze krijgen meer geld dan voorheen en dat is soms zoveel meer dat het zelfs het tekort compenseert dat die gemeente heeft door de doorwerking van het ravijnjaar. De optelsom van verschillende effecten kan uiteindelijk dus positief uitpakken. Maar er zijn ook gemeenten die hierdoor dieper dan anderen door het ijs zakken.’

Kosten blijven oplopen

Tegelijkertijd denkt Niessen dat de kosten van het lokaal sociaal domein voor iedere gemeente de komende jaren blijven oplopen. De vergrijzing, de oplopende vraag in de jeugdzorg; de druk op het budget voor het sociaal domein gaat niet minder worden. Los van de discussie tussen Rijk en gemeenten over het gat dat ontstaat door het ravijnjaar, ziet ze dat ook het gesprek tussen Rijk en gemeenten over aanvullingen op de middelen voor het sociaal domein moeizaam verloopt.

‘Bij de jeugdzorg is het de eerste drie jaar van de decentralisaties over de ervaren tekorten gegaan, totdat vastgesteld werd dat dat 1,8 miljard was en het vervolgens ging over de compensatie daarvan. Maar de vraag blijft groeien en er is weinig reden om aan te nemen dat die trend verandert. Daarvoor kun je niet alleen de gemeenten verantwoordelijk houden.’

Het recente rapport Groeipijn van de commissie-Van Ark zou volgens haar kunnen helpen. ‘De commissie stelt dat het Rijk in ieder geval deels verantwoordelijk is voor de tekorten in dezen. Dat kan baanbrekend zijn.’

Rond de Wmo is de verhouding tussen Rijk en gemeenten al wat constructiever, meent Niessen. ‘Daar heeft een zeer recent houdbaarheidsonderzoek ertoe geleid dat ze nu gezamenlijk nadenken over hoe verder. Je weet dat het aantal ouderen gaat stijgen en dat het huidige budget daarvoor niet genoeg is. Daarop kun je dus op macroniveau anticiperen. Daar zijn ze echt wel verder dan bij jeugd.’

Sociale basis

Hoe dan ook hebben organisaties die in het sociaal domein werken de komende jaren te maken met gemeenten die in de financiële stress zitten. En dan is het sociaal werk in de ogen van Irene Niessen ‘verreweg het meest eenvoudig’ om op te bezuinigen, waarmee ze niet wil zeggen dat het ook de goede keuze is.

Jeugdzorg, beschermd wonen, thuiszorg; wetgeving legt beperkingen en verplichtingen op, legt ze uit. Gemeenten die daar ruimte in zoeken, lopen vaak vast in rechtszaken. Het opstellen van een juiste juridische verordening is vaak al ingewikkeld, en dan heeft die rechter nog niet eens gekeken of die verordening proportioneel is en goed wordt toegepast. Snoeien in tarieven kan ook niet vanwege wetgeving.

Niessen: ‘En dan blijft welzijn over. Of het verstandig is, is natuurlijk maar de vraag, gezien de discussie over de sociale basis en het versterken van gemeenschappen. Maar er zijn hier geen juridische eisen, behalve dat je niet lukraak een subsidie mag beëindigen. Dan wordt het op een gegeven moment onbehoorlijk bestuur.’

Zwembad of buurthuis

Niessen benadrukt daarbij dat in haar ogen gemeenten niet makkelijk voor zulke bezuinigingen kiezen. ‘Dan staat het water ze echt aan de lippen. Dan gaat het bij wijze van spreken echt om het zwembad of het buurthuis.’

Het roept de vraag op of sociaalwerk-organisaties in dezen meer dan alleen een speelbal kunnen zijn. Hoe kunnen zij zichzelf beter positioneren? ‘Hier zit wel echt iets ingewikkelds. Je kunt zeggen dat je zulk goed werk doet dat je bijvoorbeeld de inzet van zwaardere jeugdzorg voorkomt. Nou, dan wil de gemeente een businesscase zien. En wanneer krijg je een positieve businesscase? Als je je richt op de mensen met het hoogste risico. Als jij door jouw werk een traject van een ton weet te voorkomen. Maar dan positioneer je het sociaal werk als tweedelijnsvoorziening.’

Kinderen meer laten bewegen, buurtactiviteiten organiseren, gemeenschappen versterken, et cetera – het levert allemaal positieve effecten op. Het is echter slechts in beperkte mate gerelateerd aan zorgkosten. ‘Het is gewoon lastig om aan te tonen wat investeren in de sociale basis oplevert voor de gemeentelijke begroting. Uit dat gesprek moet je eigenlijk wegblijven.’

Het is een lastig dilemma, ziet Niessen. Om zijn bestaansrecht te bewijzen en vervolgens financieel ontzien te worden, moet het sociaal werk iets claimen te doen waar het eigenlijk niet van is. ‘Een groot deel van wat sociaal werk biedt, is volgens mij helemaal niet de oplossing voor een heel concreet probleem, bijvoorbeeld de jeugdzorgbehoeften van individuele jongeren. De bijdrage van het sociaal werk ligt daar ver voor. Ik denk dat het kansrijker is wanneer sociaal werk zich nadrukkelijk verbindt aan het ondersteunen en ontwikkelen van burgerinitiatieven. Dat is politiek gezien populair en ook wethouders kun je uitleggen dat daarvoor een lange adem nodig is.’

Dit interview verscheen eerder in het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken. Interviewer en auteur: freelance journalist Piet-Hein Peeters.